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La legge 66/2001 delinea il passaggio in tempi rapidi (nel quinquennio 2002-2006) del sistema televisivo italiano dal regime analogico al regime digitale. Nessun altro paese europeo ha adottato una legislazione tanto stringente: nei molti casi in cui è già stata varata una normativa, le trasmissioni digitali terrestri sono riservate a specifici operatori (variamente selezionati) e sono previste come complemento additivo, dotato di proprie frequenze, al sistema analogico, non come sua immediata sostituzione (date di switch off non sono indicate in alcun testo di legge). L’adozione dello standard digitale nelle trasmissioni terrestri, che da sempre sono associate all’intera platea delle famiglie, costituisce la più importante innovazione tecnologica nella storia della televisione: ancor più del colore, della diffusione via satellite o del telecomando, la tecnologia digitale appare in grado di modificare i modi di consumo, i modelli economici e quindi, in definitiva, l’assetto sistematico della televisione. Con la sua scelta, che insieme accelera i tempi e generalizza i soggetti coinvolti, il legislatore italiano mostra di voler riorganizzare l’intero sistema televisivo per superare i blocchi che con il tempo si sono formati al suo interno.
Nel percorso avviato dalle decisioni del legislatore un ruolo cruciale assume il Regolamento che il comma 7 dell’art. 2 bis della legge 20.3.2001 n. 66 richiede all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni di predisporre allo scopo di definire le condizioni relative al rilascio delle licenze e delle autorizzazioni per la diffusione di trasmissioni radiotelevisive su frequenze terrestri in tecnica digitale. Considerata la novità della materia e la mancanza di esempi internazionali comparabili al percorso scelto dall’Italia, appare opportuno nella fase attuale definire solo linee normative di fondo in modo da disciplinare gli aspetti essenziali del passaggio dal regime analogico al regime digitale: a successivi provvedimenti, di cui il Regolamento peraltro già prevede modalità e scadenze, è lasciato il compito di determinare più specifiche architetture normative adeguate all’evoluzione dei mercati. La legge 66/2001 e quindi anche il Regolamento hanno il loro asse portante nella distinzione fra operatore di rete e fornitore di contenuti. Mentre nella televisione analogica gli operatori sono integrati in linea verticale e svolgono un ampio arco di attività (dalla gestione della capacità trasmissiva alla vendita pubblicitaria fino alla creazione dei contenuti) che li obbliga a costi elevati, nella televisione digitale agiscono operatori specializzati che si concentrano sui propri specifici punti di forza e possono così ridurre i costi. La formale differenziazione fra i soggetti operanti sul mercato prefigura un settore caratterizzato da barriere all’ingresso più basse di quelle attuali e da una serie di tratti distintivi a ciò correlati:
In tale prospettiva s’indeboliscono e possono estinguersi limiti consolidati del sistema televisivo italiano quali il denso affollamento dello spettro di frequenze riservato alla radiodiffusione, la scarsità di operatori a forte solidità finanziaria, il basso rapporto fra spese di comunicazione e prodotto interno lordo (che può migliorare sia grazie all’integrazione con altri mezzi sia per l’uso di servizi interattivi). Lo stesso comma 7 dell’art. 2 bis della legge 66 che affida all’Autorità la redazione del Regolamento individua quali principi guida per tale compito otto "criteri direttivi" ispirati alle finalità in precedenza indicate:
Dalle norme ora richiamate derivano al Regolamento due obiettivi prioritari. Il primo obiettivo consiste nel suddividere obblighi, limiti e impegni, che in ambiente analogico pertengono a un unico soggetto (il concessionario), fra i due soggetti (l’operatore di rete dotato di licenza e il fornitore di contenuti dotato di autorizzazione) che la legge 66 prevede operanti in ambiente digitale. Il secondo obiettivo consiste nel definire le norme di applicazione di quanto specificamente previsto dalla legge 66 per la fase di avvio dei mercati e nell’indicare il percorso che, attraverso tale fase transitoria, conduce dal regime unitario della concessione al regime basato sulla coppia licenza/autorizzazione. Per quanto riguarda la suddivisione degli impegni fra licenze e autorizzazioni quattro temi emergono in primo piano:
Sui primi due temi la linea seguita dal regolamento è consistita nell’attribuire tutti gli impegni concernenti i contenuti editoriali ai soggetti autorizzati (responsabilità dei programmi, registro operatori, rispetto delle norme su pubblicità, quote di emissione, minori), mentre ai licenziatari sono demandati gli impegni relativi alle attività diffusive (progetto radioelettrico, funzionamento della rete, condivisione delle infrastrutture, soglie di investimento per la costruzione degli impianti). Questa impostazione ha tre conseguenze principali. La prima riguarda gli operatori di rete che, nel quadro delineato, si configurano anzitutto come carrier di contenuti cui spetta in primo luogo il compito di estendere in modo capillare e rapido le reti digitali e di abituare, anche per il tramite dei fornitori di servizi, il pubblico alle nuove modalità di uso (installazione dei decoder, servizi interattivi). Ciò avvicina, in molti punti, la normativa concernente gli operatori di rete alla normativa delle telecomunicazioni particolare vengono adottati i principi cardine del regime comunitario di fornitura di reti aperte (ONP). La seconda conseguenza riguarda quell’area di attività, attinente soprattutto ai servizi interattivi (Epg in primo luogo), che risulta intermedia fra programmi televisivi e attività diffusiva. Per tale area, richiamata più volte nella legge 66, è stata definita, in accordo con le direttive europee, una figura specifica (fornitore di servizi) dotata di propri obblighi e di un’autonoma autorizzazione. La terza conseguenza, che in prospettiva risulterà senza dubbio quella di maggiore rilievo, concerne i rapporti fra le tre diverse figure di operatori definite nel regolamento, ovvero il terzo fra i temi indicati in precedenza. In particolare, gli accordi fra operatore di rete e fornitore di contenuti possono assumere notevole incidenza sotto il profilo del pluralismo. Su tale tema il regolamento sceglie una strategia in due fasi. Da un lato fissa per gli operatori di rete due principi generali e una serie di norme specifiche. Il principio più generale impone agli operatori di rete l’utilizzo effettivo delle frequenze di cui hanno titolo per la diffusione di contenuti e servizi degli autorizzati. Il secondo principio generale, che ha una valenza di must carry, riserva ai fornitori di contenuti autorizzati in ambito locale un terzo della capacità trasmissiva consentita dal Piano di assegnazione delle frequenze. Le regole specifiche, che derivano dall’impianto normativo vigente nelle telecomunicazioni e mirano a garantire la neutralità degli operatori di rete rispetto agli autorizzati, sono le seguenti:
Dall’altro lato il regolamento rinvia l’adozione di ulteriori disposizioni, di cui però delinea i principi guida, a norme applicative da predisporre entro il marzo 2004: si prevede infatti che, dopo una fase d’avvio di 30 mesi, siano definibili con precisione maggiore di quella possibile oggi, quando ancora la sperimentazione non è cominciata, limiti e impegni che gli operatori dovranno assumere entro il nuovo ambiente tecnologico. Anche la distinzione inerente al quarto tema, ovvero l’asse nazionale/locale, che mira a tutelare una particolare forma di pluralismo nonché a valorizzare un settore economico operante in condizioni spesso difficili, richiede di essere aggiornata al nuovo ambito digitale. Il regolamento la applica, sulla base del criterio definito dall’art. 2, comma 4, della legge 5/2000, sia agli operatori di rete sia ai fornitori di contenuti i quali, se agiscono in ambito locale, ottengono specifiche condizioni di salvaguardia: impegni operativi e finanziari più leggeri, possibilità di operare in più bacini, riserva sull’ambito locale che è precluso sia agli autorizzati sia ai licenziatari nazionali. Come previsto per l’ambito nazionale, anche in ambito locale la soglia antitrust viene applicata ai soggetti autorizzati, ovvero ai fornitori di contenuti; tuttavia tale soglia, che risulta dalla legge 5/2000 (art. 2, comma 4), è definita in modo diverso da quella stabilita per i soggetti operanti in ambito nazionale in quanto prevede che "un medesimo soggetto non può ottenere più di una concessione per bacino". Poiché in ambiente analogico una concessione per bacino coincide con l’esercizio di un’emittente e l’utilizzo di un canale, il limite antitrust è stato riferito nel regolamento al numero di programmi che in ambiente digitale è possibile diffondere mediante gli impianti che sfruttano un canale (blocco di diffusione). Il secondo obiettivo del regolamento è, come si è detto, la definizione di norme per la fase di avvio dei mercati e per la transizione al definitivo regime digitale. Tre punti assumono al riguardo particolare rilievo. Il primo riguarda la configurazione delle abilitazioni che l’art. 2 bis, comma 1, della legge 66 identifica come lo strumento giuridico per consentire ai soggetti interessati la sperimentazione in tecnica digitale su frequenze terrestri durante la fase di avvio dei mercati. Le abilitazioni valgono per i soli operatori di rete (i nuovi fornitori di contenuto ottengono l’autorizzazione direttamente, senza passaggi intermedi), possono essere richieste fino al 30 marzo 2004 (fine del periodo in cui ai concessionari è consentito lo scambio di impianti e di rami d’azienda) e hanno validità fino al 25 luglio 2005 (scadenza delle concessioni analogiche). I soggetti abilitati dichiarano al Ministero le aree interessate alla sperimentazione, i siti prescelti per la diffusione e le frequenze utilizzate, impegnandosi a comunicare le variazioni dei dati intervenute dopo la presentazione della domanda. Il secondo punto rilevante in materia di abilitazioni concerne le specificazioni e le estensioni dell’obbligo di riservare a soggetti terzi il 40% della capacità trasmissiva disponibile nei blocchi di diffusione realizzati da operatori attualmente titolari di più di una concessione televisiva. Per soddisfare tale obbligo, stabilito dall’art. 2 bis, comma 1, gli operatori di rete interessati devono ora assicurare l’osservanza di condizioni aggiuntive, tra le quali la garanzia di partecipazione alla sperimentazione per un ampio numero di soggetti (divieto di attribuire ai programmi di un unico autorizzato esterno l’intero 40% soggetto a riserva), il rispetto dei principi di pluralismo informativo, la varietà delle tipologie editoriali (divieto di attribuire per intero la quota di programmi sotto riserva a formule prive di informazione come per esempio le televendite), l’impegno alla diffusione e alla promozione di opere europee di produzione indipendente. L’ultimo punto di rilievo riguardo il percorso che dalle abilitazioni, in quanto titolo vigente nella fase di avvio, porta alle licenze le quali hanno validità sia per la fase transitoria (a partire dalla scadenza delle concessioni per l’attività in tecnica analogica) sia soprattutto per l’assetto definitivo del sistema televisivo. La legge 66 implica per i soggetti abilitati, la cui "richiesta (va) corredata da un progetto di attuazione e da un progetto radioelettrico", un cospicuo impegno ad investire nella fase di avvio dei mercati, ovvero in una fase non ancora stabilizzata e quindi strutturalmente incerta. Il regolamento ritiene di stabilire, in conseguenza, per gli abilitati un percorso preordinato verso la licenza: qualora gli impegni operativi (soglia di investimenti fissata in misura esplicita e differenziata per i blocchi di diffusione nazionali e locali; trasferimento sui siti di piano e pronta adozione delle variazione di frequenze richieste; contributi per la diffusione dei decoder presso le famiglie; rispetto negli accordi con i fornitori di contenuti dei principi in materia di pluralismo e accesso) che l’abilitato è chiamato ad assumere formalmente siano mantenuti durante la fase di avvio dei mercati, la licenza è rilasciata quale conversione dell’abilitazione. Oltre al percorso eccezionale che parte dalla abilitazione, il regolamento prevede un percorso standard che concerne il monte di frequenze disponibili, derivato dall’estinzione delle concessioni non rinnovate, dalla liberazione di frequenze per cessazioni di attività definite a vario titolo o per altre motivazioni (per esempio frequenze utilizzate in misura non necessaria dai licenziatari). A tali frequenze soggetti non preventivamente definiti potranno accedere sulla base di criteri determinati, una volta sentita l’Autorità Garante per la Concorrenza e il Mercato, dal regolamento che l’Autorità dovrà predisporre entro il marzo 2004. In un tale contesto, il presente Regolamento è quindi ispirato ai seguenti principi:
Un aspetto importante riguarda lo standard dei decoder e quindi gli standard di trasmissione. Su questo aspetto il regolamento richiama le norme specifiche per la televisione digitale terrestre previste dall’ allegato A della delibera 216/00. Tali norme sono state elaborate a seguito delle indicazioni presenti sul libro bianco del digitale terrestre e derivano quindi da un largo consenso da parte dei costruttori e operatori del settore. Lo standard elaborato prevede una rivedibilità sulla base della sperimentazione, originariamente dopo un periodo di diciotto mesi, che il regolamento ora fissa al più tardi il 30 Marzo 2004. Uno degli aspetti più importanti nella fase di avvio dei mercati, riguarda il sistema di "navigazione di base" e di identificazione dei canali in modo tale da permettere la sintonizzazione automatica dei canali. Un altro aspetto distintivo dello standard è l’ apertura dell’ EPG e del software dei decodificatori a tutti i soggetti che volessero sviluppare applicazioni interattive. Il regolamento richiede altresì ai soggetti che chiedono la conversione dell’ abilitazione in licenza di impegnarsi attivamente nella diffusione dei decodificatori digitali.
SCHEMA DEI NOVE CAPI CHE COMPONGONO IL REGOLAMENTO Tutti gli otto criteri direttivi previsti dalla legge 66/2001 sono stati implementati nel Regolamento che si articola in nove capi: II: Autorizzazioni per fornitori di contenuti televisivi III: Autorizzazioni per i fornitori di servizi IV: Licenze per gli operatori di rete televisivi VI: Disposizioni per la radiofonia VII: Previsioni per il regime transitorio per la radiodiffusione televisiva VIII: Disposizioni per la concessionaria del servizio pubblico
L’elemento caratterizzante il Capo I è la lunga lista di definizioni necessarie per inquadrare uniformemente soggetti e situazioni nuove. Non solo la distinzione fra operatore e fornitori di contenuti e di servizi ma anche le nozioni di "palinsesto", di "blocco di diffusione" e "capacità trasmissiva". Per le definizioni ci si è avvalsi laddove possibile di quelle utilizzate in altri regolamenti dell’Autorità ovvero in atti comunitari.
Il Capo II è dedicato alle autorizzazioni per la fornitura di contenuti ed è stato largamente ispirato – anche sulla scorta delle indicazioni emerse dalla consultazione pubblica – dal "Regolamento relativo alle autorizzazioni via cavo e satellite" nel quale è stato adottato lo schema della autorizzazione. Sono diversi gli elementi qualificati presenti nel Capo:
Il Capo III è dedicato alle autorizzazioni generali per la fornitura dei servizi. La tassonomia dei servizi individuati dal Regolamento prevede:
L’ampio ventaglio di servizi previsti dimostra la trasversalità della televisione digitale terrestre rispetto ai settori dell’audiovisivo, delle telecomunicazioni e dell’editoria, fino ad oggi distinti. Innovative sono le disposizioni volte a disciplinare l’attività di fornitura di servizio di accesso condizionato da parte degli operatori. Stabilito il riferimento di quanto previsto dalla delibera dell’Autorità n.216/00/CONS, viene prevista una carta dei servizi che il fornitore dei servizi di accesso condizionato deve adottare sulla base di linee guida stabilite dall’Autorità. Tale carta, comunicata preventivamente all’Autorità stessa, diventa vincolante anche per il fornitore di contenuti che fornisce i programmi e l’operatore di rete che li diffonde e deve essere sottoscritta anche da qualunque soggetto fornisca il servizio per conto dell’operatore autorizzato. L’introduzione della carta dei servizi risponde alle numerose istanze legate alle esigenze di trasparenza dei servizi di accesso condizionato resi dai soggetti operanti sul mercato.
Il Capo IV disciplina le licenze per gli operatori di rete che hanno una validità di 12 anni e sono rinnovabili. Appaiono particolarmente significativi i seguenti punti:
Sono previste nel capo tre differenti tipologie di misure a tutela del pluralismo e della concorrenza:
I primi due tipi di misure prevedono, oltre al limite anti-trust del 20% stabilito dal comma 6 dell’art. 2 della legge 249/97, per i fornitori di contenuti nazionali l’obbligo di operare esclusivamente in tale ambito evitando anche articolazioni locali dei propri programmi (con l’eccezione del blocco di diffusione riservato della concessionaria pubblica) e per gli operatori di rete le regole di neutralità già richiamate nella Relazione. Per i fornitori di contenuti locali da un lato è disposta conformemente alla previsione dell’art. 3, comma 12, L. 223/90 la riserva di un terzo della capacità trasmissiva, dall’altro sono fissati l’obbligo di operare esclusivamente nell’ambito dichiarato e un limite di programmi irradiabili pari al numero di programmi contenuto in un blocco di diffusione. Inoltre l’operatore di rete dovrà garantire la parità di trattamento, la non discriminazione e la riservatezza delle informazioni raccolte. Quanto agli accordi fra autorizzati e licenziatari, l’Autorità prevede di emanare entro il marzo 2004 una serie di norme attuative, in particolare in materia di garanzie dell’accesso, che preciseranno, sulla base della dinamica evolutiva seguita dai mercati durante la fase di avvio, il quadro di condizioni da rispettare a tutela del pluralismo culturale e informativo. Gli accordi sono comunicati all’Autorità che ne verifica la rispondenza alle norme stabilite.
Per quanto concerne la radiofonia, per la quale l’Autorità dovrà entro il 31 dicembre 2001 adottare il piano nazionale di assegnazione delle frequenze in tecnica digitale, il Regolamento delinea le norme essenziali che disciplinano la sperimentazione:
Le disposizioni relative al rilascio di autorizzazioni per fornitore di contenuti e di licenze per operatore di rete saranno definite in un prossimo provvedimento che l’Autorità, con il primo articolo del capo VI, si impegna a adottare entro 3 mesi dalla approvazione del piano nazionale di assegnazione delle frequenze per la radiodiffusione sonora in tecnica digitale.
Vengono qui illustrate le previsioni per il regime transitorio per la radiodiffusione televisiva. Le abilitazioni per la sperimentazione delle trasmissioni in tecnica digitale possono essere richieste, come previsto dall’art. 2 bis della L. 66/01, dagli operatori televisivi,siano essi operatori via satellite, via cavo o via etere terrestre, eventualmente riuniti in consorzi e con la partecipazione di editori di prodotti e servizi multimediali, fino al 30 marzo 2004. La validità delle abilitazioni cessa il 25 luglio 2005. Le disposizioni del Capo prevedono inoltre che
Il capo definisce il duplice regime che la concessionaria del servizio pubblico è tenuta a seguire entro il nuovo ambiente digitale. Un blocco di diffusione, che include palinsesti sia radiofonici sia televisivi, è riservato alla sola concessionaria del servizio pubblico la quale può utilizzarlo esclusivamente per trasmettere programmi propri (e non di altri soggetti autorizzati). Su ulteriori blocchi di diffusione la concessionaria del servizio pubblico può operare, sia come fornitore di contenuti e servizi sia come operatore di rete, purché rispetti tutti gli obblighi e le procedure vigenti per gli altri soggetti operanti sul mercato.
Le forti novità che la transizione al digitale terrestre presenta nel mercato italiano (tempi brevi, coinvolgimento fin dall’inizio di tutti gli operatori, problemi di gestione dell’affollamento frequenziale) e che appaiono irriducibili agli esempi esteri inducono a ritenere che la fase di avvio dei mercati, e in particolare il segmento temporale che si estende fino al marzo 2004 (fine del periodo in cui è ammesse lo scambio di impianti e rami di azienda), assuma un rilievo di decisiva importanza: esso infatti mette in luce comportamenti e strategie degli operatori in una situazione sperimentale caratterizzata da elevata incertezza e modella, in forme al momento imprevedibili, la dinamica operativa del settore. Appare quindi opportuno prevedere possibili aggiornamenti del regolamento anche sulla base delle risultanze provenienti dal Piano di assegnazione delle frequenze e dallo sviluppo della normativa (comunitaria e nazionale). |
