NELLA riunione di Consiglio del 19 luglio 2005;
VISTA la legge 31 luglio 1997, n. 249,
recante "Istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle
comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo";
VISTO il decreto legislativo
1° agosto 2003, n. 259, recante "Codice delle comunicazioni
elettroniche", ed in particolare l’articolo
12, comma 6, dello stesso, che consente all’Autorità di adottare
adeguati provvedimenti temporanei cautelari;
VISTA la Raccomandazione
della Commissione europea n. C(2003)497 sui mercati rilevanti dei
prodotti e dei servizi nell’ambito del nuovo quadro regolamentare delle
comunicazioni elettroniche, relativamente all’applicazione di misure
ex ante secondo quanto disposto dalla direttiva 2002/21/CE dell’11
febbraio 2003, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità
europee L 114 dell’8 maggio 2003;
VISTA la delibera n. 118/04/CONS
del 5 maggio 2004, recante "Disciplina dei procedimenti istruttori
di cui al nuovo quadro regolamentare delle comunicazioni elettroniche",
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana
n. 116 del 19 maggio 2004, e le conseguenti disposizioni organizzative
di cui alle determinazioni n. 1/04
e 2/04;
VISTA la delibera n. 399/02/CONS,
recante "Linee guida per la contabilità a costi correnti
per gli operatori notificati di rete fissa e mobile e misure in materia
di predisposizione della contabilità regolatoria da parte degli
operatori mobili", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana n. 3 dell'8 gennaio 2003;
VISTA la delibera n. 47/03/CONS,
recante "Revisione e meccanismi di programmazione dei prezzi massimi
di terminazione praticati dagli operatori di rete mobile notificati
e regolamentazione dei prezzi delle chiamate fisso-mobile praticati
dagli operatori di rete fissa notificati" pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana n. 68 del 22 marzo 2003;
VISTA la delibera
n. 465/04/CONS, recante "Consultazione pubblica sull’identificazione
ed analisi del mercato, della valutazione del significativo potere di
mercato per le imprese ivi operanti e sugli obblighi regolamentari cui
vanno soggette le imprese che dispongono di un tale potere (mercato
n. 16 fra quelli identificati dalla Raccomandazione
sui mercati rilevanti dei prodotti e dei servizi della Commissione
Europea)", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana n. 34 dell’11 febbraio 2005;
VISTA la proposta del Dipartimento Regolamentazione;
VISTO il parere dell’Autorità Garante della Concorrenza e del
Mercato sullo schema di provvedimento, pervenuto in data 14 luglio 2005;
CONSIDERATO quanto segue:
A. Il procedimento
1. L'Autorità, valutata la possibile sussistenza dei
presupposti di cui all’articolo
12, comma 6, del Codice delle comunicazioni elettroniche (di seguito
Codice) ("In circostanze straordinarie l’Autorità, ove
ritenga che sussistano motivi di urgenza, in deroga alla procedura di
cui ai commi 3 e 4, al fine di salvaguardare la concorrenza e tutelare
gli interessi degli utenti, può adottare adeguati provvedimenti
temporanei cautelari aventi effetto immediato, in coerenza con le disposizioni
del Codice. L’Autorità comunica immediatamente tali provvedimenti,
esaurientemente motivati, alla Commissione europea e alle Autorità
di regolamentazione degli altri Stati membri. La decisione dell’Autorità
di estendere il periodo di efficacia dei provvedimenti così adottati
o di renderli permanenti è soggetta alla procedura di cui ai
commi 3 e 4"), nella riunione del Consiglio del 22 giugno 2005,
ha disposto, su proposta del Dipartimento Regolamentazione, l’avvio
di un "Procedimento per l’adozione di un eventuale provvedimento
temporaneo cautelare, ai fini della riduzione dei prezzi di terminazione
delle chiamate vocali originate dalle reti fisse e mobili e terminate
sulle singole reti mobili degli operatori".
Facendo seguito a tale decisione, in data 24 giugno 2005, l’Autorità
ha notificato l’avvio del procedimento agli operatori H3G S.p.A. (di
seguito H3G), Telecom Italia S.p.A. (Telecom Italia), Tim Italia S.p.A.
(TIM), Vodafone Omnitel NV (Vodafone) e Wind Telecomunicazioni S.p.A.
(Wind).
L’Autorità, considerato il carattere di urgenza della procedura
cautelare, ha richiesto ai soggetti interessati di far pervenire, entro
cinque giorni dalla notifica dell’avviso di avvio del procedimento,
le loro memorie, con particolare riguardo alla possibile adozione delle
misure di cui all’articolo
12, comma 6, del Codice delle comunicazioni elettroniche.
Sono pervenute e sono state acquisite agli atti le memorie inviate dagli
operatori Tim (30 giugno 2005) Vodafone (30 giugno 2005), Wind (29 giugno
2005), H3G (28 giugno 2005) e Telecom Italia (1° luglio 2005).
L’Autorità ha altresì convocato in audizione, in data
5 luglio 2005, su loro espressa richiesta, gli operatori Tim, Vodafone,
Wind, H3G, nonché le Associazioni dei consumatori Adiconsum,
Adoc, Assortenti, Cittadinanzattiva, Federconsumatori, Lega Consumatori,
Movimento consumatori, Movimento Difesa del Cittadino, Unione Nazionale
Consumatori. Gli operatori suindicati e le associazioni Lega Consumatori,
Cittadinanzattiva, Unione Nazionale Consumatori ed Adoc hanno partecipato
all’audizione.
Lo schema di provvedimento, come approvato dal Consiglio dell’Autorità
in data 6 luglio 2005, è stato trasmesso in data 8 luglio 2005
all’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (di seguito
AGCM) per l’acquisizione di un parere, in considerazione del fatto che
la materia interessata presentava rilevanti profili di tutela della
concorrenza. Il parere sullo schema di provvedimento reso dall’AGCM
è pervenuto all’Autorità in data 14 luglio 2005.
B. Il quadro regolamentare di riferimento
2. L’Autorità, con la delibera
n. 47/03/CONS del 5 febbraio 2003, aveva fissato, a partire dal
1° giugno 2003, il prezzo massimo di terminazione degli operatori TIM
e Vodafone al valore di 14,95 centesimi di euro al minuto. Nell’ambito
di tale delibera l’Autorità aveva altresì ritenuto ragionevole
una riduzione programmata di tale prezzo di un ulteriore 20% nel periodo
2004-2005, da distribuire in ragione del 10% l’anno al lordo dell’inflazione.
L’effettiva applicazione delle riduzioni era subordinata al perfezionamento
del sistema di contabilità a costi incrementali ed alla revisione
degli obblighi regolamentari, in capo ai soggetti operanti nella telefonia
fissa e mobile, conseguenti all’entrata in vigore delle norme nazionali
di recepimento delle direttive comunitarie di cui al nuovo quadro regolamentare.
In particolare, la ragionevolezza di tale riduzione era stata valutata
sulla base dei prevedibili incrementi di efficienza degli operatori
di rete mobile come rilevati dall’analisi dei dati pubblici di bilancio
per gli anni 1999-2001. Successivamente alla decisione di cui alla delibera
n. 47/03/CONS, l’Autorità ha completato la verifica delle
contabilità regolatorie degli operatori TIM e Vodafone dell’anno
2001 ed ha esaminato le contabilità regolatorie degli anni 2002
e 2003. L’ipotesi di una riduzione del 10% annuo per gli anni 2004-2005
è risultata nella media confermata dall’analisi dei dati contabili
sopra indicati. L’introduzione del nuovo quadro regolamentare comunitario,
con i relativi adempimenti (v. infra n.18), ha poi tuttavia ritardato
un possibile intervento dell’Autorità volto a rendere effettive
le riduzioni previste nella predetta delibera.
3. Con la successiva delibera
n. 465/04/CONS, l’Autorità ha disposto l’avvio di una consultazione
pubblica sull’identificazione ed analisi del mercato della terminazione
di chiamate vocali su singole reti mobili (mercato n. 16 fra quelli
identificati dalla Raccomandazione
sui mercati rilevanti dei prodotti e dei servizi della Commissione
europea), sulla valutazione di sussistenza del significativo potere
di mercato per le imprese ivi operanti, e sugli obblighi regolamentari
cui vanno soggette le imprese che dispongono di un tale potere. Con
tale provvedimento, l’Autorità ha quindi avviato il processo
di analisi del mercato interessato secondo quanto previsto all’art.
19 del Codice, per quanto attiene all’analisi del mercato rilevante,
e dagli artt. 44
e 45 per ciò
che riguarda l’imposizione, la modifica e la revoca degli obblighi nei
confronti delle imprese designate come detentrici di un significativo
potere di mercato. Ai sensi di quanto previsto dall’art.
11 dello stesso Codice, la proposta di provvedimento dell’Autorità
è stata sottoposta ad una consultazione pubblica, avviata con
la pubblicazione della delibera.
4. La delibera
n. 465/04/CONS delinea una serie di orientamenti relativi all’adozione
di misure regolamentari ed obblighi ex-ante, di alcune delle
quali era prevista l’applicazione a partire dal l° giugno 2005. Gli
orientamenti espressi nel provvedimento sono i seguenti:
- in linea con quanto previsto dalla Raccomandazione
sui mercati rilevanti, l’Autorità ha individuato, per ogni
rete mobile operante in Italia, ed indipendentemente dalla tecnologia
utilizzata (GSM o UMTS), un singolo mercato nazionale della terminazione
vocale, suscettibile di regolamentazione ex ante, con riferimento
al servizio di terminazione su rete mobile delle chiamate vocali originate
sia da reti fisse sia da reti mobili.
- Sulla base della definizione di mercato individuata, ciascun operatore
di rete mobile (mobile network operator, MNO) risulta essere
operatore dominante per la terminazione sulla propria rete, in quanto
detiene il 100% di ciascun mercato rilevante. L’analisi ha inoltre
evidenziato l’esistenza di elevate barriere all’ingresso (anche per
l’impossibilità di duplicare l’infrastruttura di terminazione
verso gli utenti di un determinato MNO) e la mancanza di potenziali
concorrenti. Relativamente all’andamento dei prezzi, nonostante l’intervento
regolamentare, le tariffe di terminazione mobile in Italia risultano
comprendere margini di extraprofitto. Alla luce di tali motivazioni,
l’Autorità ha indicato l’orientamento di identificare gli operatori
TIM, Vodafone, Wind, e H3G come individualmente dominanti nella fornitura
del servizio di terminazione mobile vocale sulle proprie reti.
- L’Autorità ha quindi proceduto alla individuazione dei rispettivi
obblighi ex-ante ritenuti necessari al fine di promuovere l’efficienza
economica e la concorrenza sostenibile, nonché di recare il
massimo vantaggio ai consumatori. Considerando il quadro concorrenziale
emerso dall’analisi di mercato, gli obblighi sono stati graduati in
funzione delle diverse caratteristiche di ciascun operatore secondo
il seguente schema:
- tutti gli operatori sono soggetti ad obblighi di trasparenza
e di non discriminazione e, quindi, di pubblicazione di un’Offerta
di Riferimento che includa, oltre al prezzo del servizio di terminazione,
anche le condizioni di interconnessione alla rete di ciascun operatore;
- relativamente all’obbligo di non discriminazione, l’Autorità
ritiene che tale previsione debba consentire di assicurare le
medesime condizioni economiche agli operatori terzi che acquistano
servizi di terminazione, e risulti pertanto giustificata dalla
necessità di garantire a tutti gli operatori le medesime
condizioni concorrenziali nel mercato al dettaglio. Il prezzo
del servizio di terminazione offerto alle società controllate,
collegate ed alle divisioni commerciali dell’operatore mobile,
dovrà pertanto essere uguale a quello offerto agli operatori
terzi;
- con riguardo al controllo del prezzo di terminazione, l’Autorità
ha espresso la posizione di confermare, in capo agli operatori
TIM e Vodafone, l’obbligo di orientamento al costo attraverso
un meccanismo del network cap che prevede un valore obiettivo,
al 2007, del prezzo della terminazione di 8,70 centesimi di euro
al minuto, valutato sulla base di un modello di contabilità
a costi incrementali. La riduzione annuale del prezzo di terminazione
nel periodo di applicazione del network cap è valutata
in misura pari al 15%. La proposta di provvedimento prevede che
al 1° giugno 2005 gli operatori TIM e Vodafone riducano il prezzo
di terminazione di tutte le chiamate sulle proprie reti secondo
il meccanismo del network cap ad un valore che, in ogni
caso, non deve essere superiore a 12,60 centesimi di euro al minuto;
- l’obbligo di orientamento al costo viene altresì esteso
all’operatore WIND con l’applicazione del cd. delayed approach.
In particolare, il prezzo massimo previsto, a valere dal 1° giugno
2005, è fissato in misura pari al valore attualmente praticato
dagli operatori TIM e Vodafone, ossia 14,95 centesimi di euro
al minuto. L’imposizione di un meccanismo di network cap
consente di ridurre tale valore nel periodo 2005-2007, prevedendo
un valore obiettivo, da perseguire nel 2007, valutato sulla base
di un modello di contabilità a costi incrementali, tenendo
conto delle specificità dell’operatore, stimato sempre
dell’ordine di 8,70 centesimi di euro al minuto;
- gli operatori di rete mobile hanno la possibilità di
articolare il prezzo di terminazione su fasce orarie di picco
e di fuori picco, nel rispetto del predetto vincolo sul prezzo
medio di terminazione;
- in considerazione della differente posizione di mercato, ed
in particolare del recente ingresso sul mercato, nel provvedimento
viene inoltre proposto di non assoggettare, nel periodo considerato,
H3G all’obbligo di controllo dei prezzi di terminazione;
- nel confermare per gli operatori TIM e Vodafone l’obbligo di
predisposizione di un sistema di contabilità regolatoria
che, a partire dall’esercizio 2005, dovrà essere realizzato
sulla base della metodologia a costi incrementali, il provvedimento
estende anche a WIND, dal 2005, tale obbligo con l’utilizzazione
della stessa metodologia contabile.
C. La posizione espressa dai soggetti intervenuti nell’ambito del
procedimento
5. Come sopra esposto, le società Telecom Italia, TIM,
Vodafone, Wind e H3G hanno espresso le proprie argomentazioni attraverso
memorie scritte. Alcune di esse hanno fatto richiesta e sono state sentite
in audizione. L’Autorità ha altresì sentito in audizione
le seguenti associazioni dei consumatori: Lega Consumatori, Cittadinanzattiva,
Unione Nazionale Consumatori ed Adoc.
6. Le argomentazioni delle predette società riguardano,
in sintesi, principalmente i seguenti aspetti:
- la sussistenza dei presupposti per l’adozione di una simile misura
in materia di fissazione dei prezzi massimi di terminazione delle
chiamate vocali su singole reti mobili;
- l’ambito del potere di adozione di un provvedimento temporaneo cautelare,
ai sensi dell’art.
12, comma 6, del Codice;
- l’ambito soggettivo ed oggettivo di applicazione delle misure da
adottare con tale provvedimento temporaneo cautelare;
- il valore del prezzo massimo di terminazione da imporre in esito
all’approvazione del provvedimento temporaneo cautelare;
- il calendario di attuazione e la definizione del periodo di vigenza
del provvedimento temporaneo cautelare.
a) la sussistenza dei presupposti per l’adozione di un provvedimento
cautelare
7. In merito alla sussistenza dei presupposti per l’azione cautelare,
parte dei soggetti intervenuti (Tim, Vodafone) esprime perplessità
in merito alla sussistenza di tali presupposti almeno per la presunta
assenza di circostanze straordinarie e la mancanza dei requisiti di
urgenza, sebbene un operatore (Tim) non si nasconda una specifica
situazione di criticità derivata dal rinnovamento del Consiglio
dell’Autorità sovrapposto all’eccezionale impegno richiesto agli
Uffici per lo svolgimento delle analisi di mercato per la transizione
dal vecchio al nuovo quadro regolamentare. Tim e Vodafone ritengono
che la mancata riduzione del prezzo di terminazione a partire dal 1°
giugno 2003, data prevista per l’applicazione del valore massimo (14,95
centesimi di euro al minuto) del prezzo di terminazione dalla delibera
n. 47/03/CONS, non possa essere considerata presupposto per un intervento
straordinario da parte dell’Autorità, atteso che tale provvedimento
non imponeva alcuna riduzione, ma si limitava ad indicare come ragionevole
una riduzione programmata del prezzo di terminazione del 20% nel biennio
2004-2005. Peraltro un operatore sottolinea che nel periodo che va dal
1° giugno 2003 ad oggi, a fronte dell’invarianza nominale delle tariffe
di terminazione, si è comunque assistito, per effetto dell’inflazione,
ad una riduzione, in termini reali, di circa il 5% di tali valori. Un
altro operatore (Wind) sostiene che la mancata riduzione dei
propri prezzi di terminazione nel biennio successivo all’approvazione
della delibera n. 47/03/CONS deriva
dalla diversa forza economica del medesimo operatore, non notificato,
nei confronti degli altri operatori notificati cui tale provvedimento
era rivolto. Infine, H3G ritiene corretto e necessario l’intervento
cautelare da parte dell’Autorità, in considerazione del ritardo
della riduzione dei prezzi della terminazione su reti mobili e della
non applicazione della delibera n.47/03/CONS.
b) l’ambito del potere di adozione di un provvedimento cautelare
8. Con riguardo all’ambito di applicazione del potere di adozione
di un provvedimento cautelare, un operatore (Wind) ritiene che
l’art. 12, comma
6, del Codice non possa applicarsi a misure quali l’individuazione dei
mercati rilevanti, l’identificazione di operatori aventi significativo
potere di mercati o l’imposizione di nuovi obblighi regolamentari. Tale
potere potrebbe essere utilizzato esclusivamente al fine di precisare
e/o ulteriormente specificare obblighi regolamentari già esistenti.
Un altro operatore (Vodafone) ritiene che in ogni caso, anche
nell’ambito del procedimento cautelare debba essere previsto, ai sensi
dell’art. 11 del
Codice, un meccanismo di consultazione pubblica sulla proposta di provvedimento,
proposta che, secondo lo stesso operatore, non risulta contenuta nella
comunicazione di avvio del procedimento in esame.
c) l’ambito soggettivo ed oggettivo di applicazione delle misure
9. In merito all’ambito di applicazione delle misure, alcuni
operatori (Tim, H3G) sottolineano che le misure che saranno contenute
nel provvedimento temporaneo cautelare non dovranno contenere elementi
di novità rispetto agli orientamenti espressi dalla delibera
n. 465/04/CONS, sui quali, come riconosciuto dagli stessi operatori,
si è svolto un ampio contraddittorio nel corso della consultazione
pubblica. In tale ambito, tuttavia, due operatori (Tim, Vodafone)
ritengono che quanto previsto dalla comunicazione di avvio, ovvero una
riduzione del prezzo di terminazione delle chiamate vocali indipendentemente
dalla rete di originazione (fissa o mobile), costituisca un elemento
di novità, in quanto, a loro parere, gli orientamenti previsti
dalla sunnominata delibera riguardano esclusivamente il mercato della
terminazione delle chiamate fisso-mobile. Inoltre, gli stessi operatori
assumono che una eventuale riduzione dei prezzi di terminazione mobile-mobile
non comporterebbe nessun beneficio nei confronti degli utenti; ciò
in mancanza di una specifica regolamentazione dei prezzi finali delle
chiamate originate da rete mobile, prevista invece per quelle da rete
fissa, destinata a ribaltare in maniera puntuale tali riduzioni nel
prezzo finale.
10. In tema di salvaguardia della concorrenza, i citati operatori
ritengono che un intervento in tema di terminazione mobile-mobile, da
un lato, non sarebbe giustificato, stante l’elevata competitività
del mercato radiomobile nazionale, e dall’altro potrebbe provocare distorsioni
competitive. Al contrario, Wind e H3G ritengono opportuno che
l’intervento riguardi anche la terminazione mobile-mobile, sottolineando,
tra l’altro, come l’Autorità, nella delibera
n. 465/04/CONS, abbia già identificato un unico mercato della
terminazione su singola rete mobile delle chiamate vocali ed abbia dimostrato
la sostanziale coincidenza tra i costi di terminazione delle chiamate
vocali originate da rete fissa e quelle originate da rete mobile. Rimane
tuttavia ferma la posizione da parte di uno di questi operatori (Wind)
circa l’applicabilità delle misure temporanee ai soli operatori
sino ad ora notificati quali detentori di significativo potere di mercato.
11. Sempre con riguardo ai profili concorrenziali, due operatori
(Tim e Vodafone) ritengono che nel caso di assoggettamento a
controllo di prezzo del servizio di terminazione mobile-mobile, la differenziazione
dei livelli di controllo proposta dalla delibera
n. 465/04/CONS per Tim e Vodafone, da una parte, e Wind, dall’altra,
e l’assenza di obbligo per H3G, non risulterebbero giustificate e introdurrebbero
un’asimmetria tra i prezzi dei servizi di terminazione (del tutto analoghi
e speculari) scambiati tra gli operatori. A parere di Tim e Vodafone,
il differenziale di prezzo tra loro e Wind non sarebbe sufficientemente
motivato dalla differente dotazione spettrale degli operatori in questione
o dalla minore quota di mercato di Wind. Quest’ultima, secondo gli stessi
operatori, non potrebbe essere a questo punto considerata come nuovo
entrante, avendo ricevuto la licenza nel 1998. Wind non avrebbe quindi
più alcun titolo per godere ancora di quelle misure asimmetriche
(assenza di obblighi regolamentari, differenziale dei prezzi di terminazione
fisso-mobile, condizioni agevolate per il roaming nazionale,
etc.) fino ad ora usufruite. Sempre per gli stessi operatori, una
condizione di asimmetria tra i prezzi di terminazione costituirebbe
quindi una ingiustificata sovvenzione a favore di Wind e metterebbe
in discussione il "principio di simmetria" sino ad ora adottato
nella sottoscrizione degli accordi di interconnessione mobile-mobile
e giustificato dalla natura del servizio.
12. A quest’ultimo riguardo, per converso, Wind e H3G sottolineano
che la scelta della "reciprocità" nei contratti sia
tuttavia stata loro imposta dagli operatori con maggiore forza di mercato.
d) il valore del prezzo massimo di terminazione
13. In merito allo specifico valore del prezzo massimo di terminazione
sulle singole reti mobili sono state espresse, sempre in sintesi, le
seguenti considerazioni. In primo luogo, viene sottolineato da un operatore
(Vodafone) che il riferimento, per la misura di riduzione, alla
rilevazione (benchmark) IRG non può sostituirsi al criterio
di orientamento al costo. Viene aggiunto dal medesimo operatore che
i propri dati di costo per il 2003 risulterebbero coerenti con quelli
del benchmark IRG laddove si restringa lo stesso ai paesi UE15
ed all’area Euro. Peraltro, l’operatore sostiene che il benchmark
così valutato mostra una media pari rispettivamente a 13,21 e
13,66 centesimi di euro al minuto che non sarebbe molto distante dal
prezzo attualmente praticato dallo stesso (14,95 centesimi di euro al
minuto); l’elevato valore del prezzo medio nazionale avrebbe poi origine
nei valori di terminazione di Wind e H3G, tra i più alti d’Europa.
Un altro operatore (Tim) ritiene che i livelli delle tariffe
di terminazione da applicarsi in via temporanea cautelare dovranno,
eventualmente, essere corrispondenti a quanto previsto dalla delibera
n. 465/04/CONS, ossia 12,60 centesimi di euro al minuto per Tim
e Vodafone e 14,95 centesimi di euro al minuto per Wind, valori sui
quali, sulla base di una attenta ed articolata analisi, gli operatori
hanno fatto affidamento per le proprie pianificazioni delle scelte commerciali
e degli investimenti. Un terzo operatore (Wind) ritiene che i
benchmark tariffari possano fornire utili indicazioni in merito
al livello di prezzo, in particolare nel caso in cui le informazioni
desumibili dai sistemi di contabilità regolatoria degli operatori
notificati non siano considerate soddisfacenti.
14. Inoltre, alcuni operatori (Vodafone e Wind) ritengono
che debbano essere escluse dal provvedimento cautelare le misure di
lungo periodo quali la definizione e durata del meccanismo di programmazione
pluriennale (network cap) ed i valori finali dello stesso meccanismo;
secondo un altro operatore (Tim) dovrà comunque essere
confermato il principio in base al quale i tre operatori Tim, Vodafone
e Wind avranno lo stesso valore finale al termine (2007) del periodo
di network cap. In merito a tale ultimo aspetto, Wind obietta
peraltro che questa misura risulta eccessivamente penalizzante in quanto
comporterebbe una riduzione di oltre il 50% in due anni.
e) la definizione del periodo di vigenza del provvedimento cautelare
15. Vodafone ha evidenziato l’importanza di definire, nell’ambito
del provvedimento temporaneo cautelare, il periodo di vigenza dello
stesso provvedimento, e contestualmente i tempi di conclusione del procedimento
di cui alla delibera
n. 465/04/CONS.
16. Quanto al calendario di attuazione delle misure previste
dal provvedimento cautelare, due operatori (Vodafone e Telecom Italia)
ritengono che i tempi tecnici necessari per implementare le modifiche
di prezzo e gli adempimenti in tema di comunicazioni di variazione dei
prezzi dei servizi intermedi e finali non consentano di applicare tale
misura prima di 90 giorni dall’adozione del provvedimento, anche se
uno di questi operatori ipotizza la possibilità di contrarre
i tempi sino al 1° ottobre 2005.
D. Le valutazioni dell’Autorità
I) Le ragioni e la fisionomia essenziale dell’intervento
La sussistenza delle circostanze straordinarie e delle
motivazioni di urgenza
17. In via preliminare, l’Autorità rileva la sussistenza
di condizioni di straordinarietà e di urgenza tali da esigere
l’adozione di un provvedimento cautelare.
18. Secondo quanto previsto dal Nuovo Quadro Regolamentare comunitario,
recepito in sede nazionale con il decreto
legislativo n. 259 del 1° agosto 2003 (Codice delle comunicazioni
elettroniche), l’adozione di provvedimenti che riguardino specifici
ambiti, quali ad esempio l’individuazione di un mercato rilevante, l’identificazione
di un’impresa (o più) avente(i) significativo potere in un mercato
rilevante, o infine l’imposizione, modifica o revoca di obblighi regolamentari
in capo ad imprese detentrici di significativo potere di mercato, viene
effettuata a seguito di una laboriosa e approfondita procedura, descritta
ai commi 3 e 4 dell’art.
12 del Codice. Tale procedura prevede che la proposta di provvedimento,
oltre che essere sottoposta ad una fase di consultazione nazionale,
venga comunicata alla Commissione Europea ed alle Autorità di
regolamentazione degli altri Stati membri. Tuttavia, l’art.
12, comma 6, prevede altresì che "in circostanze
straordinarie, l’Autorità, ove ritenga che sussistano motivi
di urgenza, in deroga alla procedura di cui ai commi 3 e 4, al fine
di salvaguardare la concorrenza e tutelare gli interessi degli utenti,
può adottare adeguati provvedimenti temporanei cautelari aventi
effetto immediato, in coerenza con le disposizioni del Codice".
L’Autorità, qualora intenda avvalersi di tale potere, deve comunicare
"immediatamente tali provvedimenti, esaurientemente motivati,
alla Commissione europea e alle Autorità di regolamentazione
degli altri Stati membri. La decisione dell’Autorità di estendere
il periodo di efficacia dei provvedimenti così adottati o di
renderli permanenti è soggetta alla procedura di cui ai commi
3 e 4".
19. Orbene, l’Autorità ritiene che nel caso di specie
ricorrano le circostanze straordinarie ed i motivi di urgenza per l’adozione
di un provvedimento temporaneo cautelare nel mercato nazionale della
terminazione di chiamate vocali su singole reti mobili nei confronti
dei seguenti operatori: Tim, Vodafone, Wind e H3G. Ciò in ragione
delle motivazioni di seguito esposte.
20. Va innanzitutto dato conto della straordinarietà
della situazione in essere.
In primo luogo, l’Autorità evidenzia che, come già rilevato
nell’ambito della delibera
n.465/04/CONS, ma anche – e prima ancora – in quella n.
47/03/CONS, le attuali tariffe di terminazione sulle reti mobili
appaiono suscettibili di un ben maggior grado di orientamento ai costi.
21. Al fine di valutare l’eccezionalità e la gravità
dell’attuale situazione vale osservare come tali tariffe risultino,
in particolare, per entrambi gli operatori già notificati (Tim
e Vodafone), superiori ai costi derivanti dalla loro contabilità
regolatoria già a partire da quella dell’anno 2001. La tariffa
di terminazione del terzo operatore, Wind, assume poi livelli anche
maggiori, se si pensa che attualmente tale valore risulta essere superiore
a 18 centesimi di euro al minuto, a fronte dei 14,95 centesimi di euro
praticati da Tim e Vodafone. Siffatte circostanze, in un contesto in
cui i costi tendono dinamicamente a decrescere, si traduce in un incremento,
nel tempo, della forbice tra prezzi e costi del servizio di terminazione
su rete mobile, a tutto detrimento del benessere dei consumatori e della
salvaguardia della concorrenza.
22. Questa considerazione è avvalorata, in secondo luogo,
dall’analisi del contesto internazionale. L’Autorità ha infatti
verificato che lo scostamento rispetto alla media europea dei prezzi
di terminazione praticati dai predetti operatori si è sensibilmente
incrementato nel corso del 2005 ed ha raggiunto valori gravemente significativi,
non giustificati da circostanze specifiche del contesto nazionale. Ciò
è dimostrato dalle rilevazioni effettuate dalla Commissione in
occasione del X Rapporto sull’attuazione del quadro normativo nelle
comunicazioni elettroniche, nonché confermato dalle analisi condotte
dal Gruppo Europeo dei Regolatori Indipendenti (IRG), le quali mostrano
come tali prezzi risultino significativamente più elevati rispetto
alla media europea. In particolare, la più recente rilevazione
effettuata dall’IRG rileva che, al mese di febbraio 2005, il differenziale
tra i prezzi praticati dagli operatori nazionali e quelli medi rilevati
nei venticinque paesi appartenenti all’Unione Europea si è ulteriormente
accresciuto rispetto ad un’analoga rilevazione effettuata dallo stesso
organismo nel 2004. La media europea relativa all’anno 2005 (valutata
dall’Autorità a partire dai dati forniti dall’IRG considerando
il prezzo di terminazione medio, per ciascun paese, dei soli operatori
notificati1 ed escludendo da tale
media gli operatori italiani) si attesta ad un valore pari a 12,15 centesimi
di euro al minuto, mentre, nel luglio 2004, il corrispondente valore
risultava pari a 13,03 centesimi di euro al minuto. La media europea
risulta, quindi, diminuita del 6,8% nel corso dell’ultimo anno; per
contro, il valore italiano è rimasto costante (dal 1° giugno
2003) e pari a 14,95 centesimi di euro al minuto relativamente agli
operatori TIM e Vodafone. La differenza tra il livello di prezzo italiano
e quello medio europeo si è quindi ulteriormente accresciuta,
passando da 1,92 a 2,80 centesimi di euro tra il 2004 ed il 2005. A
differenza di quanto rilevato da alcuni operatori, inoltre i risultati
testé esposti sostanzialmente non mutano se si considera un diverso
insieme di Paesi membri: sia che si considerino i quattro Paesi europei
comparabili per dimensione del mercato all’Italia (Francia, Spagna,
Regno Unito e Germania), ovvero i Paesi Euro 15, nel 2005 la media europea,
calcolata secondo la sopra esposta metodologia, risulta essere rispettivamente
pari a 12,30 e 12,36 centesimi di euro al minuto. Vale inoltre rilevare
che nello stesso periodo l’operatore Wind ha mantenuto costante il proprio
prezzo di terminazione che si attesta, come detto, a valori superiori
a 18 centesimi di euro al minuto. Anche per tale operatore valgono,
quindi, le notazioni precedenti.
1Nei paesi che non
hanno proceduto a notificare alcun operatore mobile sono stati considerati
i primi due operatori in termini di quote di mercato retail.
23. Va altresì ricordato che taluni operatori nazionali
sono integrati a livello europeo: non appare pertanto giustificato che
i prezzi dagli stessi praticati in sede nazionale si discostino in misura
così significativa da quelli praticati dai medesimi operatori
in altri paesi europei. Lo scostamento rispetto alla media europea incide,
inoltre, in modo rilevante sulla spesa sostenuta dagli utenti finali,
comportando una situazione differenziale rispetto ai consumatori europei
che, come detto, non trova alcuna giustificazione rispetto ai parametri
di costo sottostanti di fornitura del servizio.
24. Per quanto più specificatamente riguarda i sussistenti
motivi di urgenza, l’Autorità deve premettere che le misure di
riduzione dei prezzi di terminazione delle chiamate vocali proposte,
quale semplice orientamento, nella delibera
n. 465/04/CONS, non potrebbero essere deliberate prima della fine
del 2005. Infatti, il completamento del procedimento di cui alla delibera
prevede, oltre alle attività ancora necessarie al fine del perfezionamento
dell’analisi di mercato, che lo schema di provvedimento, come modificato
in esito alla procedura di consultazione pubblica, venga inviato all’Autorità
Garante della Concorrenza e del Mercato, che adotta un parere entro
45 giorni, e notificato alla Commissione Europea. L’adozione finale
del provvedimento potrà essere effettuata solo trascorso un mese
dalla notifica alla Commissione europea oppure, qualora la stessa Commissione
ne faccia richiesta, entro ulteriori due mesi.
25. Sempre con riguardo alle motivazioni di urgenza, vale ribadire
che la proposta di provvedimento di cui alla delibera
465/04/CONS prevedeva l’applicazione di misure di riduzione del
prezzo massimo di terminazione già a partire dal 1° giugno 2005.
Inoltre, nell’ambito della delibera
n. 47/03/CONS, l’Autorità aveva previsto una riduzione tariffaria,
poi non attuata, del 10% annuo per gli anni 2004-2005. In un contesto,
quale quello appena delineato, l’Autorità non può non
ravvisare l’esistenza di straordinarie circostanze di urgenza a tutela
degli interessi affidati alle sue cure.
26. Con riguardo alla salvaguardia della concorrenza, l’Autorità
osserva che una riduzione delle tariffe di terminazione per chiamate
originate sia da reti fisse che da reti mobili riveste una notevole
importanza per gli operatori mobili nuovi entranti. Essa infatti consente
a questi ultimi di competere in modo più efficace con gli operatori
mobili maggiori, che sempre più spesso offrono prezzi finali
particolarmente vantaggiosi per le chiamate on-net (e cioè
originate e terminate sulla stessa rete mobile). Si consideri che gli
operatori mobili con maggior numero di utenti possono offrire servizi
finali di chiamata verso gli utenti della propria rete con prezzi più
vantaggiosi (la c.d. "terminazione interna" non risulta infatti
regolata) rispetto a quelli forniti dagli operatori di rete, per i quali
il costo di terminazione rappresenta una componente importante dei costi
sottostanti. Il beneficio pro-concorrenziale derivante da una riduzione
dei valori di terminazione si manifesta, quindi, evidente.
27. Relativamente ai benefici per l’utenza, l’Autorità
stima che una riduzione dei prezzi massimi di terminazione degli operatori
Tim, Vodafone e Wind, nei termini disposti dal presente provvedimento,
possa consentire un risparmio su base annua per gli utenti che effettuano
chiamate fisso-mobile di almeno 300 milioni di euro2.
Vale sottolineare che tale stima risulta prudenziale, sia perché
non considera i potenziali incrementi di traffico (stante l’aumento
del numero di utenti di rete mobile) relativi agli anni 2004 e 2005,
sia perché la competizione porterà ad una riduzione anche
dei prezzi dei servizi fisso-mobile offerti dagli operatori alternativi.
Si consideri altresì che sulla base del dato sopra esposto un
rinvio di circa sei mesi della riduzione (quale discenderebbe dalla
mancata adozione dell’iniziativa cautelare) comporterebbe una maggiore
spesa per gli utenti dei servizi fisso-mobile di almeno 150 milioni
di euro, e dunque un impoverimento collettivo di fatto insuscettibile
di riparazione. E va da sé che discorso del tutto analogo vale
per i benefici che l’utenza conseguirebbe sul versante della direttrice
mobile-mobile (su cui cfr. specialmente infra, n.33). Le precedenti
considerazioni dimostrano come l’intervento dell’Autorità dia
conto delle giuste esigenze di tutela dell’utenza evidenziate dalle
associazioni dei consumatori nel corso delle audizioni.
2La stima è
stata effettuata sulla base dei dati di traffico dell'anno 2003 (ultimo
dato disponibile) considerando la sola quota di mercato riferibile a
Telecom Italia che è l'unico operatore di rete fissa su cui gravano,
ai sensi della vigente regolamentazione, obblighi di ribaltare sugli
utenti finali le riduzioni dei prezzi di terminazione delle chiamate
su rete mobile.
28. Alla luce delle precedenti considerazioni, l’Autorità
ritiene dunque che sussistano circostanze straordinarie e motivazioni
di urgenza tali da rendere necessario un intervento cautelare, secondo
quanto previsto dall’art.
12, comma 6 del Codice, finalizzato alla salvaguardia della concorrenza
e alla tutela degli interessi degli utenti.
L’ambito del potere di adozione di un provvedimento cautelare
29. Con riguardo all’ambito di applicazione e ai presupposti
del provvedimento cautelare, l’Autorità osserva come l’art.
12, comma 6, del Codice, nel prevedere la possibilità di
derogare alle procedure di cui ai commi 3 e 4, non pone alcuna limitazione
in merito alle tipologie di intervento regolamentare assumibili mediante
provvedimenti temporanei cautelari: in particolare, la legge non esclude
dall’area delle iniziative possibili aspetti quali l’identificazione
del mercato rilevante ovvero l’identificazione degli operatori dotati
di significativo potere di mercato, e – quel che più importa
in questa sede – tanto meno esclude la possibilità di interventi
sui prezzi.
30. Nel caso di specie, inoltre, l’identificazione del mercato
rilevante e l’individuazione degli operatori detentori di significativo
potere di mercato che vengono operate sono pienamente coerenti con le
indicazioni fornite dalla Commissione nella Raccomandazione
sui mercati rilevanti3. Non guasta
ribadire poi che il provvedimento in esame introduce misure che la delibera
n. 465/04/CONS già prevedeva di applicare a partire dal 1°
giugno 2005, e che la relativa proposta di provvedimento è stata
sottoposta a consultazione pubblica nazionale. Le stesse misure sono
infine del tutto coerenti con le risultanze emergenti dall’analisi in
corso di svolgimento da parte degli uffici di questa Autorità
relativa al mercato interessato.
3"il mercato
rilevante è costituito dalla terminazione delle chiamate sulle
singole reti mobili…Definire il mercato per la terminazione delle
chiamate su ciascuna rete mobile significherebbe che attualmente ciascun
gestore di rete mobile è un fornitore unico su ciascun mercato"
cfr. Raccomandazione
sui mercati rilevanti, pag. 36.
L’ambito soggettivo ed oggettivo delle misure
31. L’Autorità, in coerenza con quanto proposto nell’ambito
della delibera n.
465/04/CONS, ritiene che l’imposizione immediata di un obbligo di
controllo di prezzo sull’operatore H3G, alla luce del suo recente ingresso
sul mercato, della sua ancora ridotta base degli utenti, della necessità
di salvaguardare il livello degli ingenti investimenti effettuati e
della sua situazione finanziaria, risulterebbe un onere eccessivo per
tale operatore, onere che potrebbe pregiudicare quindi la sua possibilità
di sviluppare la propria rete e la propria base di utenza e di consolidare
la propria situazione finanziaria. Tale onere, qualora imposto, potrebbe
compromettere lo sviluppo di tale operatore, e, in prospettiva, ridurre
gli operatori operanti nel mercato, a discapito, in ultima analisi,
della salvaguardia della concorrenza e della tutela degli utenti. Tali
considerazioni giustificano pertanto la non imposizione delle misure
di controllo di prezzo in esame all’operatore, per quanto notificabile
nei termini di cui all’articolo 1 del seguente dispositivo, riservandosi
l’Autorità di poter rivedere dette conclusioni secondo le modalità
previste dalle norme vigenti, una volta conclusa l’analisi del relativo
mercato ed in ogni caso entro 12 mesi dalla pubblicazione del presente
provvedimento.
32. Venendo ad esaminare l’ambito oggettivo di applicazione
del provvedimento cautelare, coerentemente con l’individuazione del
mercato della Commissione, nonché con l’analisi del contesto
nazionale svolta dall’Autorità nell’ambito della delibera
465/04/CONS, occorre ritenere che la misura debba investire la terminazione
di tutte le chiamate vocali su rete mobile, siano esse effettuate da
rete fissa ovvero da rete mobile4.
D’altra parte, come argomentato nella citata delibera di consultazione
pubblica, tale mercato non appare, alla luce della struttura della domanda
e dei costi5, suscettibile di segmentazione
nelle due direttrici di traffico.
4"La terminazione
delle chiamate mobili è un componente sia della fornitura di
chiamate mobili (terminate su altre reti mobili) che delle chiamate
effettuate da reti che servono postazioni fisse e che terminano su reti
mobili"; cfr. Raccomandazione
sui mercati rilevanti, pag. 33.
5"Nelle contabilità
regolatorie in cui si è proceduto ad una ripartizione dei costi
tra 'terminazione fisso-mobile', 'terminazione mobile-mobile' e 'altri
servizi' (quella del 2001 per entrambi gli operatori, e quella del 2002
per Vodafone) si è osservato che la rete nazionale di originazione
non influisce in maniera significativa su costi di terminazione";
cfr. allegato
B.1 alla delibera 465/04/CONS, paragrafo 28.
33. Non appare inoltre condivisibile quanto evidenziato da alcuni
operatori circa la non trasferibilità all’utenza finale di riduzioni
nelle tariffe di terminazione delle chiamate relative alla direttrice
mobile-mobile. Infatti, se è vero che a differenza della direttrice
fisso-mobile l’Autorità, per la parte mobile-mobile, non dispone
di un potere tariffario che consenta alle riduzioni di prezzo di trasferirsi
automaticamente sui valori pagati dagli utenti finali, non va però
dimenticato che una diminuzione del costo del servizio, anche in presenza
di strutture di mercato concentrate, tende spontaneamente a riflettersi
sui prezzi finali: a maggior ragione, se, come evidenziato dagli operatori,
il mercato nazionale dei servizi finali di comunicazione radiomobile
è caratterizzato da un certo grado di competizione. Peraltro,
posto che l’intervento cautelare dell’Autorità si sostanzia nella
previsione di tariffe massime di interconnessione, non si può
escludere che gli operatori di telefonia mobile, nell’esercizio della
loro autonomia contrattuale, addivengano – nei limiti consentiti dalle
norme vigenti ed in particolare quelle in materia di concorrenza – a
pattuire tra loro l’applicazione di livelli di terminazione inferiori
a quelli stabiliti dal presente provvedimento.
In conclusione anche rispetto al servizio finale mobile-mobile è
del tutto ragionevole prevedere, quale effetto sufficientemente immediato
del presente provvedimento cautelare, quello della riduzione dei relativi
prezzi agli utenti.
Il valore del prezzo massimo di terminazione
34. Quanto alla determinazione dello specifico livello del prezzo
massimo di terminazione sulle singole reti mobili, l’Autorità
osserva quanto segue. La delibera
n. 465/04/CONS aveva previsto, come orientamento, l’applicazione
di una prima riduzione di prezzo per gli operatori Tim, Vodafone e Wind
al 1° giugno 2005. Relativamente ai primi due operatori, il prezzo massimo
di terminazione a tale data era stato subordinato al consolidamento
del modello di contabilità a costi incrementali, proposto a consultazione
nell’allegato
B1, ed alla relativa determinazione del valore obiettivo al 2007,
stimato nella stessa delibera pari a 8,70 centesimi di euro al minuto.
In ogni caso, l’Autorità aveva rilevato che il valore del prezzo
di terminazione alla data del 1° giugno 2005 non sarebbe risultato superiore
a 12,60 centesimi di euro al minuto, e che a partire da tale data sarebbe
stato introdotto un meccanismo di riduzione programmata di tale valore.
Ora, in considerazione del fatto che il procedimento di analisi di mercato
di cui alla summenzionata delibera non si è ancora concluso,
e quindi il modello di contabilità a costi incrementali non risulta
ancora completato, l’Autorità ritiene che, ai fini del presente
provvedimento, risulti appropriato fissare il prezzo di terminazione
partendo dal valore massimo di 12,60 centesimi di euro al minuto previsto
a partire dal 1° giugno 2005. Ciò in considerazione sia della
natura temporanea e cautelare del presente intervento, sia del fatto
che tale misura appare sufficientemente idonea a consentire il perseguimento
dei sopra illustrati obiettivi di salvaguardia della concorrenza e di
tutela degli interessi degli utenti. Come rilevato dall’Autorità
Garante della Concorrenza e del Mercato nel proprio parere (vedi infra
n. 58), peraltro, il valore di prezzo massimo deve tenere conto dello
scostamento temporale determinato dal fatto che la misura in esame prenderà
effetto solo dal 1° settembre 2005, e non dal 1° giugno 2005. Tenendo
conto allora della percentuale di riduzione programmata (network
cap), prevista come orientamento nella delibera
n. 465/04/CONS, e applicandola all’evidenziato scostamento temporale
pari a 3 mesi, l’Autorità ritiene appropriato fissare, a far
data dal 1° settembre 2005, il prezzo massimo di terminazione per gli
operatori Tim e Vodafone al valore di 12,10 centesimi di euro al minuto.
35. Il valore così identificato risulta, inoltre, coerente
con il benchmark internazionale. Infatti, come indicato al precedente
paragrafo 22, la media europea al febbraio 2005 del prezzo di terminazione
considerata, sui diversi insiemi di Paesi, risulta compresa tra 12,15
e 12,36 centesimi di euro al minuto. In secondo luogo, come esposto
al paragrafo 2, i dati di contabilità regolatoria confermano
nella media la coerenza di tale valore con i costi sottostanti.
36. Per quanto attiene a Wind, l’Autorità intende analogamente
definire il relativo prezzo massimo di terminazione a partire da quello
individuato nella delibera
465/04/CONS, ossia 14,95 centesimi di euro al minuto, sulla base
dell’applicazione del principio del "delayed approach" a far
data dal 1° giugno 2005. Considerato quanto esposto al punto 34 relativamente
alla necessità di tener conto dello scostamento temporale trimestrale
rispetto alla prevista data del 1° giugno 2005, l’Autorità ritiene
appropriato fissare, a far data dal 1° settembre 2005, il prezzo massimo
di terminazione per l’operatore Wind al valore di 14,35 centesimi di
euro al minuto.
37. La contestuale riduzione della tariffa di terminazione di
Tim, Vodafone e Wind appare idonea, invero, ad evitare il verificarsi
degli effetti distorsivi della concorrenza che si potrebbero invece
determinare nel caso in cui si mantenesse costante il valore della terminazione
di Wind. D’altra parte, il mantenimento, nell’immediato, di una differenza
tra i prezzi massimi di Tim e Vodafone da una parte e Wind dall’altra
consente di garantire una certa gradualità nel processo di riduzione
di tale differenziale, già previsto dall’Autorità nell’ambito
della delibera n.465/04/CONS
e che, secondo l’orientamento ivi espresso, dovrebbe annullarsi entro
l’anno 2007.
38. In conclusione, l’Autorità intende fissare il prezzo
massimo di terminazione degli operatori Tim, Vodafone e Wind ai livelli
massimi indicati che risultano coerenti con quelli già a suo
tempo previsti dalla delibera
n.465/04/CONS. Peraltro, va osservato come i prezzi massimi di terminazione
a far data dal 1° giugno 2005 ed il relativo meccanismo di riduzione
programmata sono da tempo noti, ancorché come orientamento, agli
operatori e sono stati oggetto di ampia partecipazione, nell’ambito
della consultazione, da parte degli operatori medesimi. L’Autorità
si riserva comunque di rivedere tali valori sulla base delle informazioni
di contabilità regolatoria che saranno disponibili al momento
della conclusione dell’analisi del mercato in esame.
II) La definizione complessiva delle misure cautelari
39. Alla luce delle considerazioni fin qui esposte, l’Autorità
ritiene necessario approvare un provvedimento temporaneo cautelare,
ai sensi di quanto previsto dall’art.
12, comma 6 del Codice, che fissi, a partire dal 1° settembre 2005,
i prezzi massimi di terminazione delle chiamate vocali originate dalle
reti fisse e mobili e terminate sulle singole reti mobili degli operatori
TIM e Vodafone, in quanto operatori dotati di significativo potere di
mercato sulle proprie reti. Inoltre, l’Autorità intende, al contempo,
designare gli operatori Wind ed H3G quale detentori di significativo
potere di mercato sul mercato delle chiamate vocali terminate sulla
propria rete, imponendo a Wind un obbligo di controllo di prezzo, in
termini di valore massimo della relativa tariffa di terminazione. H3G
non è invece sottoposta a quest’ultima misura, per le ragioni
esposte al paragrafo 31.
40. L’Autorità sottolinea che siffatto intervento non
pregiudica in alcun modo l’applicazione del nuovo quadro comunitario.
Nelle more, infatti, del completamento del procedimento di cui alla
delibera n. 465/04/CONS,
tale intervento di natura eccezionale e temporanea è anticipatore
di alcune disposizioni già previste dall’Autorità a partire
dal 1° giugno 2005 nell’ambito della stessa citata delibera (v. supra,
n. 4), le quali sono state già sottoposte ad una consultazione
nazionale.
41. Relativamente alle specifiche misure da introdurre attraverso
il presente provvedimento si osserva quanto segue. In primo luogo, risulta
necessario pervenire, a titolo provvisorio ed in via d’urgenza, alla
identificazione del mercato rilevante nonché alla identificazione
degli operatori detentori di significativo potere di mercato nei mercati
individuati. Concordemente alle valutazioni espresse dall’Autorità
nell’ambito della delibera
n. 465/04/CONS, ed in accordo con l’orientamento della Commissione
definito nella Raccomandazione
sui mercati rilevanti, l’Autorità procede, pertanto, a:
i. individuare quattro mercati rilevanti corrispondenti alla terminazione
delle chiamate vocali, originate da reti fisse e mobili, sulle reti
di ciascun operatore mobile operante allo stato operante in Italia:
Tim, Vodafone, Wind e H3G;
ii. identificare ciascun operatore (Tim, Vodafone, Wind e H3G) quale
detentore di significativo potere di mercato sul relativo mercato
rilevante.
42. In merito alla misura di cui al sub i), l’Autorità,
con riferimento ai paragrafi 82-86 dell’allegato
B alla delibera n. 465/04/CONS, che devono intendersi ripresi integralmente
in questa sede, ribadisce che l’individuazione del mercato rilevante
come mercato della terminazione vocale su ogni singola rete mobile risulta
pienamente coerente con quanto indicato dalla Commissione nella Raccomandazione
sui mercati rilevanti. Tale definizione, così come espressamente
individuato nella Raccomandazione ed esposto nella citata delibera di
avvio della consultazione pubblica, risulta comprensiva di quanto specificato
nella comunicazione di avvio del procedimento, laddove si intende per
terminazione vocale l’insieme delle chiamate vocali terminate sulle
singole reti degli operatori mobili e originate sia dalle reti fisse
che dalle reti mobili.
43. In merito alla misura di cui al sub ii), l’Autorità,
in coerenza con quanto indicato al paragrafo 128 dell’allegato
B alla delibera n. 465/04/CONS, ritiene di identificare gli operatori
Tim, Vodafone, Wind ed H3G come individualmente dominanti nella fornitura
del servizi di terminazione vocale sulle proprie reti. Ciò alla
luce dell’analisi svolta nei paragrafi 87-127 del summenzionato allegato
B, che in questa sede devono intendersi integralmente ripresi. Occorre
al riguardo osservare che anche tale individuazione degli operatori
dotati di significativo potere di mercato risulta coerente con quanto
indicato dalla Commissione nella Raccomandazione
sui mercati rilevanti.
44. Alla luce dell’individuazione dei mercati rilevanti e della
designazione degli operatori mobili quali detentori di significativo
potere di mercato nelle singole reti mobili, l’Autorità ritiene
quindi necessario porre in capo agli operatori dotati di significativo
potere di mercato, in via cautelare e temporanea, i seguenti obblighi:
iii. per Tim e Vodafone, la conferma dell’obbligo di controllo del
prezzo massimo di terminazione delle chiamate vocali sulle proprie
reti mobili, e la fissazione, a partire dal 1° settembre 2005, dello
stesso prezzo al valore di 12,10 centesimi di euro al minuto;
iv. per Wind, l’imposizione dell’obbligo di controllo del prezzo massimo
di terminazione delle chiamate vocali sulla propria rete mobile, e
la fissazione, a partire dal 1° settembre 2005, dello stesso prezzo
al valore di 14,35 centesimi di euro al minuto.
45. In merito all’obbligo di trasparenza previsto, come orientamento,
dalla delibera n.465/04/CONS,
l’Autorità, considerata la natura del presente provvedimento,
ritiene che tale obbligo possa sostanziarsi, in applicazione delle misure,
in una comunicazione all’Autorità ed agli operatori interconnessi
del prezzo massimo di terminazione.
In relazione ai rimanenti obblighi regolamentari, l’Autorità
si riserva di intervenire in esito al completamento dell’analisi di
mercato. Nelle more della puntuale definizione degli altri obblighi
di natura regolamentare, come avverrà all'esito della conclusione
dell'analisi di mercato, gli operatori notificati sono naturalmente
tenuti al rispetto del regime regolamentare vigente in materia ed all'adozione
di comportamenti coerenti con il rispetto della concorrenza, con particolare
riferimento all’attuazione di comportamenti non discriminatori.
46. In ragione della natura cautelare del provvedimento, e della
necessità che lo stesso entri in vigore nel più breve
tempo possibile, l’Autorità ritiene di fissare il 1° settembre
2005 quale data di applicazione dei prezzi di terminazioni disposti
dal presente atto. Pertanto, nel sottolineare la necessità che
gli operatori riducano i tempi tecnici necessari per l’attuazione delle
modifiche tariffarie, si ritiene altresì necessario disporre
che gli stessi operatori comunichino i nuovi prezzi in adempimento del
presente provvedimento entro 5 giorni dalla notifica del medesimo, al
fine di consentire agli operatori che offrono servizi di comunicazione
finale verso le reti mobili, con particolare riferimento a Telecom Italia,
di adeguare i propri prezzi finali per la data del 1° settembre 2005,
e di fornire comunicazione agli utenti, con un preavviso di almeno 30
giorni, ai sensi di quanto previsto dall’art.
70 del Codice.
47. In merito alla definizione, da parte degli operatori mobili,
dei nuovi prezzi di terminazione, si osserva che, data la natura cautelare
ed urgente del presente provvedimento, appare ragionevole che gli stessi
operatori determinino un prezzo indipendente dalla fascia oraria (c.d.
tariffa "flat") nel rispetto dei valori massimi disposti.
Tuttavia, qualora un operatore intendesse avvalersi della facoltà
di articolare il prezzo in fascia oraria di picco e fuori picco, sulla
base del paniere di traffico terminato sulla propria rete e nel rispetto
del valore massimo, l’Autorità al fine di conseguire l’obiettivo
della immediata entrata in vigore delle misure in esame, ritiene ragionevole
acconsentire che, in via straordinaria, gli operatori possano fare uso
del gradiente tariffario già utilizzato per la determinazione
dei prezzi articolati su fasce orarie. Ciò permetterà
di semplificare gli adempimenti in capo agli operatori mobili che intenderanno
articolare il proprio prezzo di terminazione in fasce orarie. Pertanto
l’Autorità ritiene che il termine di 5 giorni per la comunicazione
dei nuovi prezzi risulti congruo in relazione alla finalità del
presente provvedimento nonché agli adempimenti tecnici da svolgere
nel periodo indicato. Inoltre l’Autorità ritiene il termine del
1° settembre 2005 risulti adeguato per l’implementazione sulle reti
di ciascun operatore mobile dei nuovi prezzi di terminazione.
48. In relazione alle modifiche dei prezzi finali delle chiamate
fisso-mobile originate dagli utenti di Telecom Italia, si osserva quanto
segue. Telecom Italia, deve adeguare i prezzi delle chiamate fisso-mobile
secondo le modalità previste dagli art. 3 e 4 della delibera
n. 47/03/CONS e deve altresì fornire comunicazione agli utenti,
ai sensi di quanto previsto dall’art.
70 del Codice, con un preavviso di almeno 30 giorni rispetto alla
data di applicazione dei nuovi prezzi. Considerato il ridotto periodo
temporale compreso tra la data di comunicazione da parte degli operatori
mobili dei nuovi prezzi di terminazione e la data del 1° agosto 2005,
giorno ultimo per la pubblicazione dei nuovi prezzi delle chiamate fisso-mobile
di Telecom Italia, ne consegue che nella riformulazione dei prezzi delle
chiamate fisso-mobile si dovrebbe mantenere inalterata l’attuale struttura
dei prezzi adeguando gli stessi in misura proporzionale all’entità
delle riduzioni dei prezzi di terminazione su rete mobile, ferme restando
le riduzioni già previste dal vigente sistema di price cap
(delibera n. 289/03/CONS)
per la quota di spettanza (c.d. retention) dell’operatore medesimo.
Ciò consentirà una più rapida definizione ed approvazione
dei prezzi fisso-mobile dell’operatore Telecom Italia, al fine del rispetto
della data di entrata in vigore delle misure disposte dal presente provvedimento,
fissata al 1° settembre 2005.
49. Le misure di cui al presente provvedimento sono, ai sensi
di quanto previsto dall’art. 12, comma 6, del Codice, temporanee e cautelari,
e saranno vigenti sino al completamento del procedimento di analisi
di mercato e di imposizione, modifica o revoca degli obblighi regolamentari
avviato con la delibera
n. 465/04/CONS, completamento previsto entro la fine del mese di
gennaio 2006. Questa previsione risulta basata sui tempi presumibili
di completamento dell’analisi di mercato, nonché sulla necessità
di sottoporre lo schema di provvedimento finale alle valutazioni dell’Autorità
Garante delle Concorrenza e del Mercato, della Commissione Europea e
delle Autorità di regolamentazione degli altri Stati membri,
secondo le vigenti tempistiche. Sulla base delle risultanze di tale
procedimento, le misure di controllo di prezzo previste dal presente
provvedimento saranno confermate o modificate. In ogni caso, gli effetti
del presente provvedimento cesseranno al più tardi alla data
del 31 gennaio 2006.
III) L’impatto della regolamentazione
50. In merito all’impatto dell’intervento regolamentare oggetto
di illustrazione l’Autorità osserva quanto segue. Con riguardo
all’assetto concorrenziale, merita di essere ribadito che una riduzione
delle tariffe di terminazione per chiamate originate sia da reti fisse
che da reti mobili comporterà una significativa riduzione dei
costi dei servizi all’ingrosso necessari a tutti gli operatori al fine
della fornitura di servizi finali di comunicazione verso le reti mobili,
assumendo una importante valenza pro-concorrenziale. La misura consentirà,
come indicato al paragrafo 28, un risparmio su base annua per gli utenti
che effettuano chiamate fisso-mobile di almeno 300 milioni di euro.
51. Alla luce di tali considerazioni, l’Autorità ritiene
che i benefici attesi dall'adozione delle misure in oggetto, con particolare
riguardo all'utenza finale ed alla concorrenza, appaiono incomparabilmente
superiori ai costi per le imprese interessate dal provvedimento, essenzialmente
riconducibili ai loro minori ricavi.
IV) Il parere dell’Autorità Garante della Concorrenza e del
Mercato
52. Lo schema di provvedimento, come approvato dal Consiglio
dell’Autorità in data 6 luglio 2005, è stato trasmesso
in data 8 luglio all’Autorità Garante della Concorrenza e del
Mercato per il relativo parere. Il parere sullo schema di provvedimento
reso dall’AGCM è pervenuto all’Autorità in data 14 luglio
2005.
53. Con riferimento alla valutazione generale, l’Autorità
Garante della Concorrenza e del Mercato condivide pienamente l’analisi
di straordinarietà ed urgenza sopra esposta. In particolare l’AGCM
sottolinea, in adesione all’intervento prospettato, come le attuali
tariffe di terminazione appaiano suscettibili di un maggior orientamento
al costo e presentino un consistente scostamento rispetto alla media
europea. In definitiva, a parere dell’AGCM, l’intervento cautelare appare
indispensabile ad assicurare un’offerta più concorrenziale dei
servizi di comunicazione mobile, con effetti positivi, in ultima istanza,
sul benessere dei consumatori.
54. Quanto alla definizione del mercato rilevante, l’AGCM ritiene
condivisibile ed in linea con la Raccomandazione
della Commissione, la definizione di un singolo mercato nazionale
all’ingrosso, per ogni rete mobile operante in Italia della terminazione
vocale. L’AGCM rappresenta che sarebbe altresì possibile una
ulteriore distinzione dei mercati suddetti in relazione alla tecnologia
GSM o UMTS utilizzata per la terminazione delle chiamate.
55. Sempre con riferimento alla definizione dell’ambito di mercato,
l’AGCM esprime un giudizio positivo in merito all’inclusione nel mercato
rilevante delle chiamate originate sia da rete fissa che da rete mobile.
A parere dell’AGCM, la definizione di un’unica tariffa massima di terminazione
appare, inoltre, produttiva di effetti pro-concorrenziali estremamente
rilevanti. Al riguardo, l’AGCM considera altresì necessaria un’attività
volta ad eliminare il cosiddetto "principio di reciprocità"
nei contratti di interconnessione, il cui mantenimento penalizzerebbe
gli operatori minori.
56. Infine, con riguardo all’individuazione dei prezzi massimi
di terminazione, l’AGCM ribadisce la sua valutazione positiva circa
l’utilizzo di meccanismi di riduzione programmata dei prezzi nel tempo
che tengano conto degli incrementi attesi di produttività. L’AGCM
concorda sull’utilità di usare, in attesa del completamento dell’analisi
del mercato in esame e quindi del modello di contabilità regolatoria
a costi incrementali, una metodologia di determinazione del valore iniziale
basata anche sull’applicazione di un confronto europeo.
57. L’AGCM ritiene, sulla base del cd. metodo della best
practice (ossia del valor medio, sperimentato nel periodo di riferimento,
dei tre Paesi europei con i costi di terminazione più bassi),
del principio di orientamento ai costi nonché dei livelli di
prezzo applicati nelle transazioni che si sviluppano al di fuori degli
usuali contratti di interconnessione, che i prezzi massimi fissati per
i tre operatori mobili Tim, Vodafone e Wind potrebbero essere ancora
più bassi rispetto a quelli individuati dall’Autorità
nella bozza di provvedimento inviata, e pari, per i primi due operatori,
a 10 centesimi di euro al minuto.
58. L’AGCM osserva altresì che se questa Autorità,
in ragione della natura cautelare e temporanea dell’intervento ed in
virtù dell’affidamento creato, dovesse ritenere più corretto
definire, così come indicato nella bozza di provvedimento inviata,
i prezzi massimi di terminazione ai livelli indicati nella delibera
n. 465/04/CONS, essa dovrebbe allora considerare due elementi. In
primo luogo, la determinazione dei livelli delle tariffe massime di
terminazione dovrebbe tener conto del fatto che la misura prenderà
effetto dal 1° settembre 2005, e non dal 1° giugno, come previsto dalla
pregressa delibera (ne consegue, a parere dell’AGCM, che, fronte di
tale scostamento temporale, il livello dei prezzi di terminazione dovrebbe
essere leggermente inferiore a quello indicato nella bozza di provvedimento).
In secondo luogo, a partire dal 1° febbraio 2006 i valori delle tariffe
dovrebbero comunque essere ridefiniti in modo da non superare, almeno
per gli operatori per i quali sia disponibile una contabilità
regolatoria, il livello di 10 centesimi di euro al minuto.
V) Le considerazioni dell’Autorità in merito al parere dell’Autorità
Garante della Concorrenza e del Mercato
59. In merito alle considerazioni formulate dall’AGCM, l’Autorità
rileva la sostanziale uniformità di valutazione con riguardo
ai principali aspetti dell’intervento: indispensabilità, sussistenza
dei requisiti di straordinarietà e di urgenza, esistenza di rilevanti
effetti positivi sul processo concorrenziale e sul benessere degli utenti,
natura ed ambito soggettivo e oggettivo di applicazione della misura.
In relazione a tutti questi aspetti, quindi, il parere acquisito suffraga
l’impostazione seguita nel presente procedimento, fornendo ulteriori
elementi a sostegno.
60. L’AGCM ha peraltro evidenziato anche ulteriori aspetti,
cui non si può non dare conto. In primo luogo, l’AGCM ha delineato
la possibile sussistenza di una segmentazione del mercato nazionale,
per ogni rete mobile operante in Italia, della terminazione vocale,
a seconda della tecnologia, GSM ovvero UMTS, utilizzata per la terminazione
delle chiamate. Premesso, però, che una siffatta articolazione
dei mercati lascerebbe impregiudicate le valutazioni dell’Autorità,
appare in ogni caso opportuno rilevare al riguardo quanto segue. In
primo luogo, l’ipotizzata segmentazione non risulta suffragata dai precedenti
comunitari nazionali e comunitari, né dall’attuale quadro regolamentare
europeo, che non distingue affatto i mercati nazionali all’ingrosso
della terminazione su singole reti mobili a seconda del tipo di tecnologia
utilizzata6. In secondo luogo, non
appaiono emergere elementi che conducano, allo stato attuale, ad una
simile individuazione dei mercati. Le valutazioni dell’AGCM, tuttavia
potrebbero dimostrarsi di una certa utilità ai fini della determinazione
dei costi da imputare al servizio di terminazione. In tal senso, allora,
l’Autorità ritiene opportuno riservarsi di valutare, nell’ambito
del consolidamento del modello contabile a costi incrementali di cui
all’allegato
B1 della delibera n. 465/04/CONS, le modalità di imputazione
dei costi derivanti dalle diverse tecnologie di terminazione, sulla
base dei principi contabili tra cui quelli di causalità e competenza,
alla luce, tra l’altro, dell’effettiva entrata in servizio delle tecnologie
3G e dell’impatto delle stesse sul servizio di terminazione delle chiamate
vocali.
6A conferma di tanto,
si ricorda che la Commissione ha espressamente chiarito come "termination
of voice calls on 3G networks is not as such to be considered as a novel
service or a newly emerging market": lettera all'Ofcom del 5 febbraio
2004 in materia di articolo 7 della Direttiva 2002/21/CE.
61. Quanto all’avviso dell’AGCM che la determinazione dei livelli
delle tariffe massime di terminazione dovrebbe tener conto del fatto
che la misura prenderà effetto dal 1° settembre 2005, e non dal
1° giugno, l’Autorità ritiene meritevole di recepimento tale
osservazione, come è stato già esposto ai precedenti paragrafi
34 e 36.
62. Con riferimento, infine, alla valutazione espressa dall’AGCM
in materia di contratti di interconnessione, l’Autorità, nel
condividerne l’impostazione anche in ordine al possibile rilievo della
clausola di reciprocità sotto il profilo concorrenziale, ribadisce,
peraltro, che non si può escludere che gli operatori di telefonia
mobile, nell’esercizio della loro autonomia contrattuale, possano addivenire
a pattuire tra loro l’applicazione di livelli di terminazione inferiori
a quelli stabiliti dal presente provvedimento, i quali rappresentano
soltanto un limite massimo. A questo riguardo, si concorda pure con
l’AGCM nel considerare senz’altro opportuna un’attività di monitoraggio
dei contratti di interconnessione che saranno stipulati da tutti gli
operatori successivamente alla pubblicazione del presente provvedimento,
che dovranno in ogni caso rispettare i limiti consentiti dalle norme
vigenti, comprese quelle in materia di concorrenza.
UDITA la relazione dei Commissari Nicola D’Angelo e Stefano Mannoni,
relatori ai sensi dell’art. 32 del
Regolamento concernente l’organizzazione ed il funzionamento dell’Autorità;
RITENUTO che la complessiva esposizione che precede evidenzia l’esistenza
di circostanze straordinarie e motivi di urgenza tali da esigere, ai
fini della salvaguardia della concorrenza e della tutela degli utenti,
l’adozione delle misure temporanee cautelari sopra descritte;
1. Ai fini del presente provvedimento vanno identificati quali mercati
rilevanti la terminazione delle chiamate vocali originate sia dalle reti
fisse che dalle reti mobili su ogni singola rete mobile, e devono essere
considerati, a titolo provvisorio ed in via d’urgenza, quali detentori
di significativo potere di mercato, nei mercati anzidetti, e con riferimento
al traffico avente terminazione sulle rispettive reti, gli operatori di
rete mobile TIM, Vodafone, Wind e H3G.
1. A partire dal 1° settembre 2005, il prezzo del servizio di terminazione
delle chiamate vocali sulle reti degli operatori mobili TIM e Vodafone
non può essere maggiore di 12,10 centesimi di euro al minuto.
2. A partire dal 1° settembre 2005, il prezzo del servizio di terminazione
delle chiamate vocali sulla rete dell’operatore mobile Wind non può
essere maggiore di 14,35 centesimi di euro al minuto.
3. Gli operatori mobili destinatari del presente provvedimento possono
articolare il prezzo di terminazione su fasce orarie. Tale articolazione
deve comunque avvenire nel rispetto del predetto valore massimo, inteso
in tal caso come valore medio ponderato sulla base del traffico terminato
sulle rispettive reti nelle singole fasce orarie con riferimento al paniere
di traffico attualmente in uso.
4. Ai fini della verifica del rispetto del prezzo massimo di terminazione
determinato dai precedenti commi, si utilizzano i prezzi praticati dagli
operatori di rete mobile notificati nei contratti di interconnessione.
1. Il presente provvedimento ha efficacia fino alla formale conclusione
dell’Analisi di mercato della terminazione delle chiamate vocali su singole
reti mobili avviata con delibera
465/04/CONS, e comunque non oltre la data del 31 gennaio 2006.
2. Gli operatori di rete mobile destinatari del presente provvedimento
comunicano all’Autorità ed agli operatori interconnessi, entro
5 giorni dalla notifica del presente provvedimento, l’articolazione dei
nuovi prezzi di terminazione. Entro il medesimo termine, gli operatori
di rete mobile destinatari del presente provvedimento comunicano altresì
all’Autorità il paniere di traffico di cui all’art. 2, comma 3.
3. Telecom Italia comunica all’Autorità ed al pubblico, entro
5 giorni dalla comunicazione dei nuovi prezzi di terminazione, la nuova
articolazione dei prezzi finali delle chiamate fisso-mobile, sulla base
dei nuovi prezzi di terminazione di cui al precedente comma 2 e secondo
quanto disposto dagli articoli 3 e 4 della delibera
n. 47/03/CONS. Entro il medesimo termine, Telecom Italia comunica
altresì all’Autorità le modalità di calcolo della
quota di propria spettanza. I nuovi prezzi delle chiamate finali fisso-mobile
di Telecom Italia entrano in vigore il 1° settembre 2005.
4. Gli operatori di rete mobile trasmettono all’Autorità, entro
90 giorni dalla pubblicazione del presente provvedimento, gli accordi
di interconnessione conclusi successivamente alla pubblicazione stessa.
5. Il presente provvedimento è notificato alle società
TIM, Vodafone, Wind e H3G e Telecom Italia.
6. Il presente provvedimento è notificato alla Commissione Europea
ed alle Autorità di regolamentazione degli Stati membri dell’Unione
Europea.
La presente delibera ha effetto dalla notifica ai destinatari ed è
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana,
nel Bollettino ufficiale e sul sito web dell’Autorità.
